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張粒子:我國電價改革四十年評述

  改革開放40年來,與電力體制和電力市場化改革相適應,電價體系從單一的銷售電價,經歷了構建獨立的上網電價、輸配電價和完善銷售電價等改革,基本形成了目前較為完善的電價體系。

  1985年之前,我國電力行業實行的是高度集中的管理模式,政府嚴格統一管理電價,電價制度以滿足社會公益事業的需要為原則。我國電力工業由政府統一管理,從發電、輸電到配電,電力生產的各個環節,均由政府自上而下垂直壟斷經營,實行計劃建設,計劃發電,計劃供電的體制。電力的買賣關系雖然也存在,但賣方和買方都沒有選擇權,沒有發電價格,只有政府制定的銷售電價。這期間我國的電力市場屬于比較典型的計劃經濟體制下的政府壟斷經營模式。改革開放以后,尤其是進入20世紀80年代中期,電力在計劃經濟下的垂直壟斷經營已經越來越不適應經濟社會發展的要求,缺電局面日益嚴重,全國各地出現拉閘限電,電力工業成為制約我國經濟社會發展和正常運行的瓶頸產業。1985年后國務院分別批準了集資辦電、賣用電權、發行電力債券以及征收電力建設資金等項政策和措施,自此也開啟了我國電價改革的篇章。

  到目前為止,我國的電價改革可以分為三個階段。第一階段是1985-2002年間,未來鼓勵集資辦電、吸引電力投資,我國實行了還本付息電價政策,之后改進為經營期電價,初步形成了獨立的上網電價,并相應地形成了多種銷售電價,有效地加快了我國電力建設。第二階段是2002-2015年實施第一輪電力體制改革期間,電價體系在單純的銷售電價結構基礎上增加了發電上網電價、部分跨省區輸電價格、部分省份大用戶直購電交易的輸電價格及輔助服務補償標準。電價形成機制的改革進一步改變了電價體系:一是上網電價標桿化和外部性成本內部化改革,實施了煤電標桿電價及其脫硫脫硝除塵環保及超低排放加價、風電和光伏分區域標桿電價、核電標桿電價,以及水電上網電價標桿制的探索。二是上網電價市場化探索,2004年在東北區域市場試行了兩部制上網電價且電量電價市場化,但由于2005年市場價格上漲致使東北區域電力市場試點停運;部分試點省份開展了大用戶與發電企業直接交易,直接交易價格由雙方協商確定或由電力交易中心組織集中競價。三是銷售電價改革,簡化了銷售電價分類,大部分省份實行了大工業用戶峰谷分時電價,上海和浙江等省市試行了居民電價峰谷分時制,全國普遍實施居民階梯電價和可再生能源電價附加等。第三階段是2015年新一輪電力體制改革開啟以來,電價改革重點在兩方面:實施獨立輸配電價監管,完成了第一個監管周期省級電網、區域電網和專項輸電工程獨立輸配電價監管的全覆蓋;各省、直轄市和自治區(以下簡稱各?。┩ㄟ^開展了多種形式的電力交易,實現了部分發電量價格的市場化和大工業用電價格的市場化。

  本文將對我國現行電價體系的結構和各種電價形成機制進行系統的梳理,并進行簡要評述。

  一、上網電價

  為了吸引電源投資、促進投資主體多元化,1985年開始對原國家電力公司之外的獨立發電廠建立了還本付息電價機制;2001年,為解決還本付息電價政策所帶來的新建發電項目投產初期上網電價過高,推動銷售電價水平上漲幅度過大問題,將獨立發電廠的上網電價改進為經營期電價。2004年,電力市場化改革初期,標桿上網電價作為向市場化過渡的電價機制,在全國范圍實施,同時還開展了競價上網和大用戶直購電的市場化探索;2015年后,根據電改九號文要求,全國各地先后開展有序放開發用電計劃的電力市場化改革,推行大用戶與發電企業直接交易。今后,還將逐步全面建立發用電價格的市場形成機制。

  1、還本付息電價

  為了緩解電力工業發展滯后、電力供應持續緊張的局面,1985年5月,國務院批轉國家經委等部門《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》,允許除國家以外的其它投資者投資發電項目。包括外資、地方政府和社會資本在內的多元投資者的進入,打破了中國電力市場獨家辦電的格局,在發電領域形成了多元化的投資主體。多家辦電政策的實施,鼓勵了大量投資流向發電領域。

  由于外資、地方政府以及各種社會資本的進入,客觀上要求對此類發電項目實行獨立核算。為與此相適應,國家開始實行多種電價制度。當年出臺兩項基本電價政策:一是燃運加價,指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應浮動,該政策執行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息,指利用貸款建設的集資電廠或機組在還本付息期間,按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網電價和銷售電價(具體參見國務院國發[1985]72號和原水電部等部門聯合頒發的(87)水電財總字第101號文)。1988年,國家為緩解嚴重缺電和電力建設資金不足的問題,又出臺了一項基本電價政策,決定從1988年1月l日起對全國所有企業用電征收每千瓦時2分錢電力建設資金,作為地方電力基本建設的專項資金,有償使用,其利率還貸期限按國家撥改貸辦法執行。

  在1985年出臺的兩項基本電價政策后,又衍生出一些子電價政策,如小水電和小火電代售電價、帶料加工及議價燃料發電電價、超計劃發電自銷電價、超計劃用電加價、三峽建設基金、各種地方附加電價等。具體來講,1985年之前主要利用政府撥款建設的所有電廠,以及1985-1992年期間利用補貼的政府貸款建設的電廠或電廠的一部分,其上網電價按定額發電單位成本、發電單位利潤加發電單位稅金的方法核定,一廠一價,一次核定多年有效;1986-1992年期間建設的非中央政府投資電廠和1992年之后建設的所有電廠,上網電價執行“新電新價”政策,按還本付息電價原則核定(《關于多種電價實施辦法的通知》(<1996>水電計字第73號));獨立地方小火電、小水電及自備電廠的上網電價,一般按平均成本、平均利潤加稅金的方法核定;各電網企業對所屬非獨立核算電廠制定的各種內部核算電價等。

  多種電價制度激發了各方集資辦電的熱情,在較短時期內解決了中國嚴重缺電的局面,支持了國民經濟的持續快速增長。然而,由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響,結果上網電價表現為“一廠一價”,甚至“一機一價”。發電投資成本缺乏有效的約束機制,導致上網電價持續上漲。

  發電領域投資主體的多元化和相應的多種電價制度,雖然在一定程度上緩解了電力供應持續緊張的矛盾,但同時也暴露出原有電力市場運作機制上的諸多弊端。如壟斷經營的市場模式沒有根本性改變;廠網不分、發電環節難以形成公平競爭;省間市場壁壘阻礙電力資源優化配置等。

  2、經營期上網電價

  為改變成本無約束、價格無控制的狀況,1998年,國家適時調整電價政策,以“經營期電價”政策取代“還本付息電價”政策(具體參見國家計委計辦價格[2001]701號文),制定了新的火電和水電上網電價核定方法。其思路是在綜合考慮電力項目經濟壽命周期內各年度的成本和還貸需要的基礎上,通過計算電力項目每年的現金流量,按照使項目在經濟壽命周期內各年度的凈現金流量能夠滿足資本金財務內部收益率為條件測算電價。這一政策主要是將按電力項目還貸期還本付息需要定價,改為按社會平均先進成本定價,加強了成本控制意識,同時統一規范了電力企業的資本金收益率水平。

  還本付息電價、燃運加價、經營期電價等多項電價政策的實行,對扭轉我國長期缺電局面,支持經濟持續增長,促進電力企業加強管理、提高效率,起到了積極作用。但是,隨著電力供求關系、市場結構的變化,上述定價方法及高度集中的電價管理體制己難以適應電力工業健康發展的要求。

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張粒子:我國電價改革四十年評述

作者:張粒子 陶文斌 叢野  發布時間:2018-11-09   來源:中國電力網

  改革開放40年來,與電力體制和電力市場化改革相適應,電價體系從單一的銷售電價,經歷了構建獨立的上網電價、輸配電價和完善銷售電價等改革,基本形成了目前較為完善的電價體系。

  1985年之前,我國電力行業實行的是高度集中的管理模式,政府嚴格統一管理電價,電價制度以滿足社會公益事業的需要為原則。我國電力工業由政府統一管理,從發電、輸電到配電,電力生產的各個環節,均由政府自上而下垂直壟斷經營,實行計劃建設,計劃發電,計劃供電的體制。電力的買賣關系雖然也存在,但賣方和買方都沒有選擇權,沒有發電價格,只有政府制定的銷售電價。這期間我國的電力市場屬于比較典型的計劃經濟體制下的政府壟斷經營模式。改革開放以后,尤其是進入20世紀80年代中期,電力在計劃經濟下的垂直壟斷經營已經越來越不適應經濟社會發展的要求,缺電局面日益嚴重,全國各地出現拉閘限電,電力工業成為制約我國經濟社會發展和正常運行的瓶頸產業。1985年后國務院分別批準了集資辦電、賣用電權、發行電力債券以及征收電力建設資金等項政策和措施,自此也開啟了我國電價改革的篇章。

  到目前為止,我國的電價改革可以分為三個階段。第一階段是1985-2002年間,未來鼓勵集資辦電、吸引電力投資,我國實行了還本付息電價政策,之后改進為經營期電價,初步形成了獨立的上網電價,并相應地形成了多種銷售電價,有效地加快了我國電力建設。第二階段是2002-2015年實施第一輪電力體制改革期間,電價體系在單純的銷售電價結構基礎上增加了發電上網電價、部分跨省區輸電價格、部分省份大用戶直購電交易的輸電價格及輔助服務補償標準。電價形成機制的改革進一步改變了電價體系:一是上網電價標桿化和外部性成本內部化改革,實施了煤電標桿電價及其脫硫脫硝除塵環保及超低排放加價、風電和光伏分區域標桿電價、核電標桿電價,以及水電上網電價標桿制的探索。二是上網電價市場化探索,2004年在東北區域市場試行了兩部制上網電價且電量電價市場化,但由于2005年市場價格上漲致使東北區域電力市場試點停運;部分試點省份開展了大用戶與發電企業直接交易,直接交易價格由雙方協商確定或由電力交易中心組織集中競價。三是銷售電價改革,簡化了銷售電價分類,大部分省份實行了大工業用戶峰谷分時電價,上海和浙江等省市試行了居民電價峰谷分時制,全國普遍實施居民階梯電價和可再生能源電價附加等。第三階段是2015年新一輪電力體制改革開啟以來,電價改革重點在兩方面:實施獨立輸配電價監管,完成了第一個監管周期省級電網、區域電網和專項輸電工程獨立輸配電價監管的全覆蓋;各省、直轄市和自治區(以下簡稱各?。┩ㄟ^開展了多種形式的電力交易,實現了部分發電量價格的市場化和大工業用電價格的市場化。

  本文將對我國現行電價體系的結構和各種電價形成機制進行系統的梳理,并進行簡要評述。

  一、上網電價

  為了吸引電源投資、促進投資主體多元化,1985年開始對原國家電力公司之外的獨立發電廠建立了還本付息電價機制;2001年,為解決還本付息電價政策所帶來的新建發電項目投產初期上網電價過高,推動銷售電價水平上漲幅度過大問題,將獨立發電廠的上網電價改進為經營期電價。2004年,電力市場化改革初期,標桿上網電價作為向市場化過渡的電價機制,在全國范圍實施,同時還開展了競價上網和大用戶直購電的市場化探索;2015年后,根據電改九號文要求,全國各地先后開展有序放開發用電計劃的電力市場化改革,推行大用戶與發電企業直接交易。今后,還將逐步全面建立發用電價格的市場形成機制。

  1、還本付息電價

  為了緩解電力工業發展滯后、電力供應持續緊張的局面,1985年5月,國務院批轉國家經委等部門《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》,允許除國家以外的其它投資者投資發電項目。包括外資、地方政府和社會資本在內的多元投資者的進入,打破了中國電力市場獨家辦電的格局,在發電領域形成了多元化的投資主體。多家辦電政策的實施,鼓勵了大量投資流向發電領域。

  由于外資、地方政府以及各種社會資本的進入,客觀上要求對此類發電項目實行獨立核算。為與此相適應,國家開始實行多種電價制度。當年出臺兩項基本電價政策:一是燃運加價,指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應浮動,該政策執行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息,指利用貸款建設的集資電廠或機組在還本付息期間,按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網電價和銷售電價(具體參見國務院國發[1985]72號和原水電部等部門聯合頒發的(87)水電財總字第101號文)。1988年,國家為緩解嚴重缺電和電力建設資金不足的問題,又出臺了一項基本電價政策,決定從1988年1月l日起對全國所有企業用電征收每千瓦時2分錢電力建設資金,作為地方電力基本建設的專項資金,有償使用,其利率還貸期限按國家撥改貸辦法執行。

  在1985年出臺的兩項基本電價政策后,又衍生出一些子電價政策,如小水電和小火電代售電價、帶料加工及議價燃料發電電價、超計劃發電自銷電價、超計劃用電加價、三峽建設基金、各種地方附加電價等。具體來講,1985年之前主要利用政府撥款建設的所有電廠,以及1985-1992年期間利用補貼的政府貸款建設的電廠或電廠的一部分,其上網電價按定額發電單位成本、發電單位利潤加發電單位稅金的方法核定,一廠一價,一次核定多年有效;1986-1992年期間建設的非中央政府投資電廠和1992年之后建設的所有電廠,上網電價執行“新電新價”政策,按還本付息電價原則核定(《關于多種電價實施辦法的通知》(<1996>水電計字第73號));獨立地方小火電、小水電及自備電廠的上網電價,一般按平均成本、平均利潤加稅金的方法核定;各電網企業對所屬非獨立核算電廠制定的各種內部核算電價等。

  多種電價制度激發了各方集資辦電的熱情,在較短時期內解決了中國嚴重缺電的局面,支持了國民經濟的持續快速增長。然而,由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響,結果上網電價表現為“一廠一價”,甚至“一機一價”。發電投資成本缺乏有效的約束機制,導致上網電價持續上漲。

  發電領域投資主體的多元化和相應的多種電價制度,雖然在一定程度上緩解了電力供應持續緊張的矛盾,但同時也暴露出原有電力市場運作機制上的諸多弊端。如壟斷經營的市場模式沒有根本性改變;廠網不分、發電環節難以形成公平競爭;省間市場壁壘阻礙電力資源優化配置等。

  2、經營期上網電價

  為改變成本無約束、價格無控制的狀況,1998年,國家適時調整電價政策,以“經營期電價”政策取代“還本付息電價”政策(具體參見國家計委計辦價格[2001]701號文),制定了新的火電和水電上網電價核定方法。其思路是在綜合考慮電力項目經濟壽命周期內各年度的成本和還貸需要的基礎上,通過計算電力項目每年的現金流量,按照使項目在經濟壽命周期內各年度的凈現金流量能夠滿足資本金財務內部收益率為條件測算電價。這一政策主要是將按電力項目還貸期還本付息需要定價,改為按社會平均先進成本定價,加強了成本控制意識,同時統一規范了電力企業的資本金收益率水平。

  還本付息電價、燃運加價、經營期電價等多項電價政策的實行,對扭轉我國長期缺電局面,支持經濟持續增長,促進電力企業加強管理、提高效率,起到了積極作用。但是,隨著電力供求關系、市場結構的變化,上述定價方法及高度集中的電價管理體制己難以適應電力工業健康發展的要求。

      關鍵詞:電力, 張粒子,電力改革,電價


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